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公共法律服務
創建中國特色的基層法律公共服務制度
——中國鄉村法治現代化調研報告之四
發布時間: 2019-08-14 09:02      來源: 法制日報
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郝鐵川

西方有的國家雖然在19世紀就有了法律援助制度,但卻沒有中國式的基層法律公共服務制度。這一制度要從上個世紀70年代末期的法律服務所說起。

中國改革開放初期,市場經濟逐步沖破計劃經濟的藩籬,與之相應的法治需求日益增強。但律師隊伍規模狹小,供不應求。因此,調解生產經營性糾紛、從事代書、解答法律咨詢等簡單的法律服務在東南沿海部分鄉鎮產生,并逐步發展到內地和城市。1984年司法部和中共中央書記處先后發文肯定并推廣法律服務所。1986年黨和政府提出對法律服務所要“鞏固、提高、完善和發展”的指導方針。1990年初,中共中央、國務院《關于加強社會治安綜合治理的決定》等文件將法律服務所視為“政法基層組織之一”。法律服務所是政府扶植的向社會提供廉價的法律服務的一種手段。

然而,進入21世紀之后,政府部門和社會對法律服務所的性質、功能、前途等有了不同意見。2003年3月司法部發文剛剛規定法律服務所按事業法人體制進行管理和運作,與司法所“政事合一”,而國務院2000年所發《關于經濟鑒證類社會中介機構與政府部門實行脫鉤改制的意見》(國辦發[2000]51號)則規定法律服務所“不再屬于行政掛靠機構或事業單位,實行自主執業、自收自支、自我管理、自我發展的自律性運行機制,成為符合法律中介服務行業規制的合伙制執業組織形式。” 

之所以有此變化,是因為法律服務所與律所的矛盾日漸突出。譚敏濤先生在《中國西部緣何缺律師?》一文(載于《北大法律信息網》,2010年8月30日訪問)中指出:“法律工作者的潛在優勢和資源、人脈、關系優勢優于律師,讓正規律師毫無生存之地。中國西部210個縣雖沒有律師,但卻有法律工作者,而且多數法律工作者身兼數職,既是政府工作人員,又替民眾代理案件,而且還居中調解案件,在身兼數職的工作環境中,各類資源他們可以并用,而且還能獲取其他人難以獲得的資源優勢。例如去法院代理案件,他可能和法官本身就有工作關系往來,有的案件還可能是法官特意為他介紹而來,案件代理之后在未判之前法官還可能會向一方代理人透露案件結果。在法律工作者代理一方的案件中,案件勝訴與否的條件有時成了看誰聘請的法律工作者人脈關系過硬,而不是站在國家法律的層面代理案件。這些充溢于210個縣的法律工作者,他們占據了本縣的法律市場,而且在與正規軍律師相比——他們的資源優勢特別明顯,這讓正規律師不得不離開這個市場另尋高就。當然,這樣的狀況不是每個縣都如此,而卻是一些縣的典型特征。” 

法律服務所和律所雖然在一定時期內各自錯位發展,也可各得其所,相安無事,但隨著市場的擴大,早晚會發生矛盾,畢竟“一山容不得二虎”。猶如我國計劃經濟走向市場經濟過程中出現的價格管理“雙軌制”那樣,是中國經濟從計劃經濟向市場經濟轉型過程中所采取的一種特殊制度安排,是1979年至1993年間中國所實施的漸進式增量改革戰略的一個重要特征。雙軌制的特點是同時存在體制內和體制外兩種價格體制。隨著體制外價格機制的逐漸發育、壯大,最終讓體制內價格喪失其顯赫地位,逐步退出歷史舞臺。同樣,法律服務所和律師事務所也是一種法律服務市場“雙軌制”,法律服務所主要產生和興盛于律師隊伍稀缺時期,隨著律師隊伍的日漸壯大,法律服務所的市場則日漸萎縮,最終會形成兩種性質不同的法律服務主體:一是營利性的律師,一是法律公共服務提供者——政府。目前在西部落后地區,由于律師稀缺,法律服務工作者還蔚為可觀,但在諸如上海這樣的發達地區,法律服務工作者已經為數很少,不遠的將來就會銷聲匿跡。

代之而起的,是具有中國特色的法律公共服務制度,下面以上海市為例。

根據《上海市公共法律服務項目清單》,法律公共服務內容主要包括:公開承諾提供法治宣傳、法律服務提供和指引、矛盾糾紛化解、特殊人群關懷幫扶、法律服務人員維權及便利服務5大類39項的司法行政公共法律服務,并明確了各項服務的具體內容、獲取方式和提供主體。所有的法律公共服務項目,均由政府出資,向第三方招標購買。

法律公共服務實體平臺分為四級:一是市級公共法律服務中心。由市局公共法律服務處直接駐場管理,市法律援助中心、律師協會、公證協會、司法鑒定協會等9家單位進駐,除承擔司法部明確的職責功能外,還承擔國家統一法律執業資格考試、涉臺公證文書審查對比和80歲以上老年人免費遺囑公證等便民服務工作,共設10個對外辦事服務窗口、6間公益法律服務咨詢室。二是區級公共法律服務中心和公共法律服務站(室)。各區公共法律服務中心名稱和服務場所、功能設置、建設標準、人員配備均執行全市統一標準,功能全部采用“3+X”模式,即法律援助、人民調解、法律咨詢為基本功能,審批、法治宣傳、律師、公證、司法鑒定等為拓展功能。三是鄉鎮街道一級法律服務中心,由司法所負責其日常運行;四是村(居)一級公共法律服務站(室)。村村都有一名律師做法律顧問。

公共法律服務還設有網絡平臺——“12348上海法律服務網”。它聚合了網站、APP、微信公眾號三種服務方式,包括法律咨詢、普法學法、法治地圖、法律服務四大板塊,提供在線學法、一站式法律咨詢、一鍵式查找法律等服務,暢通了法律援助、公證、律師、司法鑒定、人民調解、司法考試以及相關信用查詢等服務渠道。上海法網采用分級管理架構,由市司法局組建核心管理團隊牽頭管理,下設16個區司法局、5個行業協會共21支二級管理團隊,對駐場志愿者進行遴選、排班和日常監管。工作時間律師咨詢采用外包方式,由社會第三方提供服務。公證服務、司法鑒定、行業調解、社區矯正等方面的專業咨詢,由司法行政部門統一安排人員值班解答。

這套制度的內容除了法律援助之外,皆為中國創造。雖然它眼下還存在公共服務標準化、群眾知曉率等都不夠高的問題,但法律公共服務的框架畢竟立起來了。其特點是:主要由政府向社會購買服務;公共服務項目涵蓋面廣泛;積極利用律師協會等行業協會對具體服務提供者進行監管。

這套制度之所以能夠形成,政府財力雄厚是根本原因,讓人民有獲得感的理念是直接原因。

責任編輯: 朱劍
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